本章导读：
社会保障与就业是民生问题，是中国最大的政治。它直接关系到人民群众根本利益的实现，是构建和谐社会、国家长治久安的根本，住房、医疗、就业、养老、贫富分化等问题越来越受到政府和公众的重视，体现了社会的进步。同时，社会保障与就业也是经济问题，如社会保险基金管理直接影响到我国金融主体的布局，带动机构投资者的发展，有利于资本市场的长期稳定；《劳动合同法》及《实施条例（草案）》打破普遍存在的人力成本优势，对中小企业生存产生重大威胁；保障性住房的推进，对房地产、金融、建材等很多行业带来链式反应；医疗改革，将面临产业链上各方利益关系的重组；……
第一节“上海案”后社保金的动荡
项怀诚当过税务干部，主持过国家税务总局的工作，知道“收钱难”；后来当财政部长，是管分钱的，知道“分钱也很难”；现在又被派来经营管理一笔钱，现在才知道，原来“管钱也大有学问”。
社会保险资金，是在现收现付的基础上，按略有结余的原则，用现在工作的人交的钱，来支付已退休老人的养老金，收大于支的部分基金用于转投经营，用于保值和增值；而社会保障基金，是中央政府为了应对老龄化社会划转的储备基金，未来10年至15年内都不会动用。本文中涉及的企业年金是企业补充养老保险，属于社会保险基金管理的范围内，而社会保障基金则由全国社会保障基金理事会专门经营。
长期以来，由于社会保险基金管理混乱、金融环境不成熟等原因，我国社会保险基金保值增值运作成绩黯然，相反还出现了一大批以“上海社保案”为典型的社保违规案件，对社会造成恶劣影响。当前我国政局稳定、金融管理走向规范化国际化，为社会保险基金管理营造了良好的运作环境。全国社会保障基金理事会作为全国最大的机构投资者，多年来成功的经营为社会保险基金管理提供了宝贵的经验。
▲“上海社保案”背后
上海社保案回顾
2006年8月，祝均一因“涉嫌严重违反国家财经纪律、收受贿赂”被免去劳动和社会保障局局长职务并被隔离审查，直至2008年4月，原中共中央政治局委员、上海市委书记陈良宇因犯受贿罪、滥用职权罪，被判处有期徒刑18年，并在秦城监狱服刑，这起被称自改革开放以来上海最大腐败案终于落下帷幕。
自2002年第四季度起，上海社保资金在两年多时间内先后7次被挪用，总
量达34．5亿元。这些资金都没有经过任何法定程序，交给张荣坤的福禧投资控股有限公司。该公司涉及公路经营、金融保险、装备制造等领域。2003年，福禧投资1.968亿元持有中国财产再保险公司11.03％的股权，投资1.68亿元持有中国人寿再保险公司10％的股权，投资2019.6万元持有中再资产管理公司9.9％的股权，投资1545万元持有中国保险报业公司15％的股权；2004年，福禧投资出资约10亿元购得上海电气集团股份有限公司11％股份，成为上海电气的第二大股东；至2005年6月底，福禧投资参与管理的公路里程超过200公里，在高速公路领域投资超过100亿元。
2006年9月，上海市委、市政府成立由市高院、财政、检察、公安、审计、金融等部门参加的违规社保基金单独处理小组。经过各方艰苦努力，收回社保违规资金37亿元，其中包括社保案本金34．5亿元，应收回利息2．5亿元。
（来源：）
案件背后的制度思考
“上海社保案”不仅仅是一起涉案人员庞大、金额巨大、影响恶劣的官员腐败案，潜伏背后的是我国社保基金管理体制的一系列隐患，这才是事件的根本所在。
我国社会保险体系实行的是社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制的模式。该模式下，社会统筹部分，主要采取现收现付式以满足当年开支的需要，个人账户部分，采取积累式以满足今后不断增长的开支需要。上海社保案中涉及的34亿之多的企业年金就记在“个人账户”里。
实行完全积累的个人账户可以较好的化解未来老龄化带来的支付危机，但同时，由于收支的时间差，其客观上对社会保险管理提出很高的要求。一方面，收益率至少要高于通货膨胀率，在此基础上追求稳定增值，才能避免老龄化高峰时期生活水平下降；另一方面，需要一系列完善的预算、决算、保管、使用、投资、监管等辅助制度，否则，决策人员腐败、地方主义、部门思维、GDP崇拜与错误的政绩观等就会乘虚而入，这也正是现实中社保违法的根蒂。
以上海社保案为典型，综观国内大量的社保违法案件，其原因无外乎有以下几点：一、资金所有者知情权、监督权等权力被剥夺，缺少与资金管理人——政府的对话渠道，自被征缴之日起，二者就毫无瓜葛，从而基金就失去最强有力的第一监督人；二、统筹层次低，地方政府实际上获得社保基金的使用权和运营权，削弱中央政府的控制和
监督作用；三、地方政府成为完全垄断者，从征收、管理、使用到运营，权利过于集中，让基金成为滥用公权的工具；四、政府相关工作人员缺乏基金投资运营实现保值增值的专业知识和能力或者成本昂贵。
据统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。其中河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险基金69万元案被称为社会保障五大社保案件给社会造成非常恶劣的影响。
▲“上海社保案后”各界回应
所谓企业年金，实质上是一种企业内部福利制度，在中国也称为企业补充养老保险。企业年金不同于基本养老保险。它是指企业及其职工在依法参加基本养老保险之外，依据国家和本企业经济状况建立的、旨在提高职工退休后生活水平，对国家基本养老保险进行补充的一种养老保险形式。
中央政府
上海社保案挪用金额绝大部分是企业年金，顿时引起了中央政府的高度重视，坚定整改决心。2006年9月，劳动和社会保障部紧急发布《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》(34号文)明确要求各地社保行政管理机构下属的企业年金中心，在2007年底前，将其管理的企业年金计划移交给具备资格的机构管理运营；2007年4月，劳动保障部发布《关于规范移交原有企业年金的指导意见》，正式宣布将各地社保经办机构和企业手中的企业年金，完全移交给符合资质的金融机构运营；移交完成后，今后企业建立年金管理计划，需要到劳动保障部备案，而政府部门将由经办机构转变为机构的监管人；国资委于2007年9月，发布了《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》，规定之前已试行企业补充养老保险制度的中央企业，应尽快对原有企业补充养老保险进行清理、规范，制订新的企业年金方案，并在2008年6月底前报送国资委审核；确有特殊情况的，经国资委同意，可延期至2008年底；2007年11月20日，劳动和社会保障部公布第二
批24家企业年金基金管理机构名单；2008年4月17日，人力资源和社会保障部发布了《关于对原有企业年金移交有关问题补充意见的函》，指出2007年以来企业年金移交工作取得了明显进展，但仍存在许多问题，提出七方面的补充意见。
劳动和社会保障部2003年颁布的《企业年金试行办法》中明确规定企业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理，目的是建立多层次的养老保险制度，更好地保障企业职工退休后的生活，完善社会保障体系。也就是说，企业年金既要保值增值，又必须保证安全性。这个平衡点便是企业年金基金管理机构的评定。劳动和社会保障部于2005年认定了第一批37家企业年金基金管理机构，其中包括五家企业年金基金法人受托机构，11家账户管理人，六家企业年金基金托管人及15家企业年金基金投资管理人。2007年底公布了第二批24家企业年金基金管理机构名单，其中七家受托人除信托和养老保险公司外还纳入建设银行、工商银行、招商银行三家银行。金融机构由于其专业的知识背景和人才队伍，使企业年金以最低风险成本获得投资收益实现保值增值。当然，这也是建立在中央政府对金融机构进行企业年金风险投资行为严格的监督和管理基础上。
地方政府
即使在上海社保案后，34号文明确要求“各地在劳社部令20号、23号颁布前建立的企业年金计划，应于2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营”，可是许多地方观望、拖延，甚至妄图进行种种变通，存量年金移交步履迟迟。比如广东省社会保险基金管理局在其官方网站上挂出的《关于广东省企业年金管理中心成立的通告》，明显看出，负有政府职能的“中心”俨然已变成了一个受托人，这是政府对市场的干预和控制，是地方政府对中央政策的背离。
企业年金移交的阻碍因素主要来自地方政府。一、企业年金实际蜕变成地方政府的公共基金，由于缺乏有效监管，挪用风险低，成为腐败人员的得力工具。二、企业年金相当于一笔源源不断的无息贷款，而政府为追求政绩，往往需要大量的资金投资公路、房地产等对GDP有拉动作用的领域。三、部门利益关系复杂，由于长期以来管理程序复杂、程序混乱，从而形成错综交织的利益关系网。10多年来，上海社保局对企业年金的管理体制虽历经四次嬗变，但社保基金与企业年金长期混用的局面依然故我，管理体制和决策程序没有任何变化。
虽然企业年金移交过程中
，存在大量的问题和阻碍，但是随着全国规模最大年金中心——上海市年金中心整体完成移交，企业年金市场化运作大局基本已定。2004年8月，沈阳市劳动和社会保障局承办的近2000万元省直属企业年金存量，一次性打包给太平养老保险公司，全部委托其管理运作，大连市亦将大约2亿元企业年金存量委托给太平人寿，同时，辽宁省社保经办单位不再办理新业务，企业年金实行市场化运营，由企业自行选择基金管理人；2007年1月，作为第二大年金中心、拥有逾23亿元年金资产的深圳年金中心，开始整体移交，其受托人、投资管理人被指定为平安保险一家，其托管人、账户管理人则被指定为招商银行一家；2008年5月，上海市总量超180亿元的存量企业年金已全部移交至长江养老保险打理，增量企业年金市场则由平安养老和太平养老占有。
金融界
上海社保案后，以企业年金为主要整顿对象的社会保险基金管理的规范，无论从宏观上还是微观上，客观上都推动了我国金融业的健康发展。
一、企业年金、社保基金、保险基金等机构投资者的培育和引导，对我国金融体系的完善与安全有着重大意义。
首先，壮大了机构投资者整体规模，优化了机构投资者的结构。我国初步形成了以证券投资基金为主，合格境外机构投资者，保险基金，社保基金，企业年金等其他机构投资者相结合的多元化发展格局。截至2008年4月底，证券公司106家，总资产约1.8万亿元，净资本约3100亿元，2007年实现净利润1306亿元，与2006年的净利润相比上升413%，证券经营机构的赢利能力稳步增强；基金管理公司60家，管理证券投资基金359只，基金资产达2.54万亿元；保险资金、社保基金、企业年金持股市值约占流通市值的3.34%；52家境外金融机构获批QFII资格，核准外汇额度99.95亿美元，QFII持股市值占股票流通市值的比重约为1.7%。
其次，保险金、企业年金和社保基金作为长期机构投资者的代表，有利于增强我国金融体系的安全稳定。长期以来我国投资结构以散户为主，其典型特征是短期、投机、盲目、缺乏理性、易被利用等，由于其占有我国资本市场的绝大部分比例，曾一度出现散户主导资本市场走向，引起我国金融市场的波动，股市出现大涨大跌的现象，脱离经济客观运行状况，推动经济泡沫积聚，加剧整个金融体系风险指数。调整投资市场的资产比例和规模、鼓励
和引导以养老金为代表的长期机构投资者进入资本市场、提高社保基金参与市场的深度和广度，对我国金融体系的健康发展有着战略上的意义。目前，社保基金、保险资金、企业年金投资资本市场比例和规模的扩大，鼓励和引导以养老金为代表的长期机构投资者进入资本市场。各类机构投资者持股市值占已流通市值的比重接近50%，基本改变了长期以来以散户为主的投资结构，为促进资本市场的规范、健康和稳定发展发挥了重要作用。当前金融业对外开放进一步深化、金融国际化趋势更加明显，新的市场环境和机制变化对资本市场的改革发展和机构投资者的能力提高提出更高要求，需要进一步推动机构投资者发展壮大，不断提高机构投资者整体质量，进一步强化机构投资者的风险控制机制。
——《企业年金基金管理试行办法》
第四十七条企业年金基金财产的投资，按市场价计算应当符合下列规定：
（一）投资银行活期存款、中央银行票据、短期债券回购等流动性产品及货币市场基金的比例，不低于基金净资产的20%；
（二）投资银行定期存款、协议存款、国债、金融债、企业债等固定收益类产品及可转换债、债券基金的比例，不高于基金净资产的50%。其中，投资国债的比例不低于基金净资产的20%；
（三）投资股票等权益类产品及投资性保险产品、股票基金的比例，不高于基金净资产的30%。其中，投资股票的比例不高于基金净资产的20%。
二、微观来说，四类年金管理机构获得源源不断资金流的注入，尤其在当前货币紧缩的背景下，其受益更加明显。
根据劳动和社会保障部23号令的收费标准，企业年金受托人、托管人和投资管理人在企业年金业务中提取的管理费分别最高可达基金资产净值的0.2%、0.2%和1.2%；账户管理人的管理费按每户每月不超过5元的限额。据计算，680亿原有企业年金完成转型之后，每年最多可为受托人、托管人和和投资管理人分别带来1.34亿元、1.34亿元和8.14亿元的管理收入。
——《企业年金基金管理试行办法》
第八章收益分配及费用
第五十二条账户管理人根据企业年金基金财产净值和净值增长率，按周或按日足额记入企业年金基金企业账户和个人账户。
第五十三条受托人提取的管理费不高于受托管理企业年金基金财产净值的0.2%。
第五十四条账户管理人的管理费按每户每月不超过5元人民币的限额，由设立企业年金计划的企业另行缴纳。
第五十五条托管人提取的托管费不高于托管企业年金基金财产净值的0.2%。
第五十六条投资管理人提取的管理费不高于投资管理企业年金基金财产净值的1.2%。
第五十七条根据企业年金基金管理情况，劳动保障部会同中国银监会、中国证监会和中国保监会，适时对有关管理费或托管费进行调整。
第五十八条投资管理人从当期收取的管理费中，提取20%作为企业年金基金投资管理风险准备金，专项用于弥补企业年金基金投资亏损。企业年金基金投资管理风险准备金在托管银行专户存储，余额达到投资管理企业年金基金财产净值的10%时可不再提取。
申请企业年金的管理机构，与当前的收益相比，更看重的是年金能够提供长期稳定资金流的能力。2006年底，全国有2.4万多家企业建立了企业年金，参加年金制度的人数达到964万人，年金规模达到910亿元。截止2007年底，企业年金积累基金规模已经达1400亿元。据保监会预计，到2010年总额达到1万亿元。世界银行则预测，到2030年中国企业年金总规模将高达1.8万亿美元，成为世界第三大企业年金市场。尤其是当前通货膨胀压力、外汇储备压力、人民币升值压力等未能得到根本扭转，所以从2008年往后的很长一段时间，我国实行紧缩货币政策的方针基本不会发生变化。这对于金融业来说，就相当于断了供给，企业年金管理机构的申请是其寻找资金的一条安全有效的途径。
——第一批认定37家企业年金基金管理机构
一、受托机构5家：华宝信托投资有限责任公司、中信信托投资有限责任公司、中诚信托投资有限责任公司、平安养老保险股份有限公司、太平养老保险股份有限公司。
二、账户管理人11家：中国工商银行、交通银行股份有限公司、上海浦东发展银行、招商银行股份有限公司、中国光大银行、中信信托投资有限责任公司、华宝信托投资有限责任公司、新华人寿保险股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司、中国太平洋人寿保险股份有限公司、泰康人寿保险股份有限公司。
三、托管人6家：中国工商银行、中国建设银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、交通银行股份有限公司、招商银行股份有限公司、中国光大银行。
四、投资管理人15家：海富通基金管理有限公司、华夏基金管理有限公司、南方基金管理有限公司、易方达基金管理有限公司、嘉实基金管理有限公司、招商基金管理有限公司、富国基金管理有限公司、博时基金管理有限公司、银华基金管理有限公司、中国国际金融有限公司、中信证券股份有限公司、中国人寿资产管理有限公司、华泰资产管理有限公司、平安养老保险股份有限公司、太平养老保险股份有限公司。
——第二批24家企业年金基金管理机构名单
一、受托人7家，分别为：中国建设银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、招商银行股份有限公司、上海国际信托有限公司、长江养老保险股份有限公司、中国人寿养老保险股份有限公司、泰康养老保险股份有限公司。
二、账户管理人7家：中国建设银行股份有限公司、中国民生银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国人寿养老保险股份有限公司、泰康养老保险股份有限公司、平安养老保险股份有限公司、长江养老保险股份有限公司。
三、托管人4家：中信银行股份有限公司、上海浦东发展银行股份有限公司、中国农业银行、中国民生银行股份有限公司。
四、投资管理人6家：国泰基金管理有限公司、工银瑞信基金管理有限公司、广发基金管理有限公司、泰康资产管理有限责任公司、中国人保资产管理股份有限公司、长江养老保险股份有限公司。
▲全国社会保障基金理事会——全国最大的机构投资者
——2003年至2007年，全国社会保障基金年化已实现收益率10．7％，年化经营收益率15．4％，分别是同期年均通货膨胀率2．59％的4．1倍和5．9倍，实现了保值增值目标。特别是2007年，由于投资运营策略选择得当，借助股市大幅上涨，全国社会保障基金已实现收益1084亿元，已实现收益率38．9％；经营业绩1453亿元，经营收益率43．2％。
全国社会保障基金理事会谨慎探索各种增值渠道。2000年8月，“全国社会保障基金”建立，由中央财政拨入资金、国有股减持划入的资金和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成，同时设立“全国社会保障基金理事会”；负责管理运营全国社会保障基金；2003年进入中国股票市场；2004年开展股权投资；2006年进入全球资本市场；2006年底受托管理部分个人账户资金。目前，全国社会保障基
金投资品种已扩大到股票、固定收益产品、实业投资和现金等价物四大类13个品种，市场范围从国内拓展到境外。
——《全国社会保障基金投资管理暂行办法》
第二十八条划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：
(一)银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。
(二)企业债、金融债投资的比例不得高于10%。
(三)证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
理事会逐步被认作资本市场的“风向标”。由于全国社会保障基金理事会近些年在资本市场上几次成功的进退，其投资决策成为众多投资人参考的重要依据。2007年10月，社保基金以7.043港元/股减持7000万股工商银行H股，此后工行价格出现了超过40％的跌幅。2008年5月5日社保基金进行了自2006年以来对工商银行H股的第三次减持，以每股最高6.27港元减持3603.2万股，总套现资金2.25亿港元，随后央行宣布，2008年5月20日起，法定存款准备金率将第四次上调0.5个百分点至16.5%，可见，社保基金的决策是非常明智的。
2008年社保基金进军私募市场。在5月15日召开的第四届亚太投资峰会上，国家发改委金融司副司长曹文炼表示，全国社保基金已经获得了自主投资发改委核准和备案的股权投资基金的决策权。这意味着全国社会保障基金总资产10%，即约500亿人民币，将投资于市场化的私募股权基金(PE)。社保基金的此次决策还受到发改委的支持，其亦希望推进产业基金市场化的进程，鼓励金融机构自主投资，同时可促进国内PE的发展。这展现出中国政府在创投政策方面的进一步开放，对私募市场的肯定。据中央财经大学2005年底发布的国内首份《中国地下金融调查》显示，中国地下金融的规模高达8000亿元，其中私募基金的规模占到约6000亿～7000亿元；而据国信证券研究所在2007年年中的报告显示，私募基金大约占证券市场总交易金额的30%左右，在股票投资上的规模接近7000亿元，可见，我国有规模庞大的私募基金需要政府给与准入，同时，这也将有利于缓解中国当前资金链条紧张的状况，优化资金配置。
——社保基金大事记69
社保基金正式启动海外投